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陸銘:城市化與戶籍制度的破壁者

原創 作者:錢麗娜 陳茜 / 發布時間:2021-04-16/ 瀏覽次數:0


“越是將歷史拉長了看,我越是相信,決定人類發展軌跡的是普遍規律,每個國家的特色只會在普遍規律下開花結果。”陸銘在《大國大城》一書的前言中寫道。
 
經濟學者的職責是在各種現象中找出經濟發展的普遍規律,從而將人們帶出短視的泥潭。
 
陸銘有一長串的頭銜,上海交通大學安泰經濟管理學院特聘教授、教育部長江學者、中國發展研究院執行院長,他的研究領域為中國經濟、城鄉和區域經濟發展、勞動經濟學。近年來的研究主要是對城市和區域發展政策進行評估,并為城市可持續發展,促進國內市場一體化和經濟持續增長提供來自空間政治經濟學的戰略思考。
 
圍繞著自己的專業,他去觀察今天中國發展中遇到的問題,而無論是城鄉發展問題還是區域發展問題,他的判斷是,歸根究底還是城市化進程中出現的問題。
 
從經濟發展的趨勢來看,世界各國都出現了人口從中小城市向以中心城市為核心的都市圈集中的情況。陸銘認為,城市化不是目的,而是一個國家經濟發展的必經之路。
 
自改革開放以來的這幾十年間,城市化究竟給中國帶來了怎樣的影響,又帶來了怎樣的困惑?大城市真的人口飽和了嗎?
 
在投身研究之后,有一個階段陸銘卻陷入了困惑,明明理論、國際經驗和數據就擺在那里,可為什么還會有那么多認知誤區,甚至是政策誤區?
 
寫作《大國大城》時,他覺得有必要把道理說給非經濟學人看,因為城市化涉及到規劃學界、人口學界的人員。由于專業壁壘,他們不一定能夠理解經濟學里所講的一些復雜理論,但他認為一些基本的底層邏輯是相通的。
 
經過這些年的知識傳播和呼吁,陸銘提出的一些改革方案得到了廣泛的認可,并且在逐步落地,比如全面改革戶籍制度;讓土地的配置跟人口流動方向一致;讓人口流出地的閑置用地復耕,將復耕的農業用地和產生的建設用地指標跨地區再配置;讓大城市松綁,提高優勢地區經濟和人口的承載力等等。
 
陸銘說,“這個社會存在著多元需求,所以制度的設計要注重理解每一種需求背后的動機,更加柔性、多元和包容,這樣才能體現人民對美好生活的向往。”
 
陸銘涉獵極廣,《商學院》雜志記者與其訪談只能采擷其治學思想之一二,若能轉化為我們觀察梳理紛亂經濟現象的工具,也算是本文的小小貢獻。
規律的背后其實是人民的選擇
 
隨著城市化的深入,人們對城市化的理解已然發生了重要的變化。
 
陸銘認為,早先的城市化帶有強烈的政府干預的色彩,其實城市化本應由客觀經濟規律驅動,但由于制度不到位,城市化率實際是偏低的。
 
中國經濟已經進入一個全新的發展階段,中心城市和城市群在城市化進程和區域發展中所起的作用越來越強。城市群由地理位置上比較臨近的一組城市構成,抱團后可形成集聚效應和規模經濟效益,將更加有利于生產資料和生產要素的高效配置。
 
但是強烈行政干預下的城市化卻演化出兩種新型關系:一是城鄉關系,即大量居住在城市的人口沒有當地戶籍,因而無法享受到平等的公共服務和社會保障,在城市內部形成了新的二元結構;二是大城市和小城市的關系。中國大量的中小城市分布在中西部地區和東北地區,為了實現人口留在當地就業的目標,政府提供了相應的政策支持,比如批準建設用地指標、財政轉移支付等用來建造工業園和新城,但這其中有大量的項目偏離了當地的比較優勢,結果是人口還是繼續往大城市流動。
 
政府的行政干預扭曲了生產要素的合理配置。一方面強控經濟增長強勁的大城市人口規模,另一方面卻鼓勵人們留在缺乏經濟發展和創造就業動力的農村和中小城市,結果導致大量工業園空置,新城房產賣不掉,政府債還不出來,形成地方政府債務的問題。
陸銘說,人們太過看重在城市長大以后帶來的問題,高房價、擁堵、教育資源短缺等等,但這些問題是不是由人口增長導致的?學術研究發現,其實僅有微弱的關系。由于歸因錯誤,政策導向變成控制大城市人口規模,鼓勵中小城市發展。但是,“大城市人口規模不斷增長是自然規律,規律的背后實則是人民的選擇,但是我們往往看不到選擇背后規律的驅動。”陸銘說道。
 
在《大國大城》中,陸銘這樣寫到,一個國家的集聚程度有多高,是由集聚帶來的好處和壞處相權衡決定的。當集聚帶來的好處不夠高,而壞處體現出來之后,集聚的水平就相應地穩定下來。而在此過程中,非常重要的調節變量就是生產要素的價格,集中體現在地價、房價和勞動力工資上。但在當前中國所處的階段,集聚的好處還遠遠沒有釋放,而集聚的壞處卻讓“人口規模”來背黑鍋,其實是長期以來的規劃、公共服務和基礎設施沒有充分認識到城市發展規律,造成供給側短缺的結果。
 
好在經過學者的多方呼吁,高層決策者已經認識到前一階段城市化進程中出現的問題,未來的城市化進程將著眼于供給側改革。
 
2020年12月召開的中央經濟工作會議以及2021年召開的兩會,都單獨把為大城市提供住房,發展租賃市場,保障土地供應,針對新市民的子女教育問題提上了議事日程。
 
陸銘認為,城市化帶來的最大改變還體現在空間形態上,未來由一個中心城市帶動周邊中小城市聯動發展的都市圈將打破大城市的地域限制,為像上海這樣的單體城市提供更多的經濟和人口的承載空間,加強一體化進程。像上海這樣的一線城市所承載的功能應該是為整個國家提供創新,在科技、現代服務業、文化藝術領域起到引領作用。
 
認知誤區是怎么來的  
城市化會不會導致農村剩余的土地面積越來越少?事實是,城市化反而會讓農村土地面積增加。
一說到大城市人口集聚,就想到交通擁堵、房價暴漲。事實是,大城市集聚所帶來的問題是由供給不足造成的,而需求足、錢袋實,反而是經濟發展的良性標志……
 
類似的直覺,或者說認知誤區在人群中很普遍,而這恰恰是陸銘擔心的地方,“把一個觀點推向極端是一種錯誤的而且有誤導性的討論方式。”
 
人很容易形成思維誤區。陸銘在思考經濟現象時,跨出經濟學的范疇,進入社會心理學領域。比如為什么人們對于負面問題的關注遠超過積極方面?城市人口增長,多樣性增加,但為什么人的思維定式不會把這些好處與人多掛鉤起來呢?
 
人們喜歡多樣性的生活,但多樣性需要有多元化的人口,為什么人們不愿意和語言、宗教、文化不同的人居住在一個社區?
 
“你會發現不少公眾熱議的話題都在被情緒綁架。”陸銘說,“很多人是憑直覺看問題的,”比如身在上海,看到上海城區在擴大,占用農村土地的面積在增加,就認為城市化侵占了農村的土地。的確,有一部分農村土地在減少,但是陸銘從統計數據上看到,大量的農村土地面積減少,特別是耕地面積減少是因為中國實施了“退耕還林”和“退耕還牧”的政策,還有研究指出,是因為中國人的食物結構變化,導致了耕地向其他用途的農業用地(比如養殖)轉換導致的。城市化擴張所占用的土地,在整個中國減少的耕地面積中只占很小比重。
 
眾生看表象,所謂“世界是我的表象”,但表象會帶來錯覺。學者的責任是穿透表象觀察本質,解讀本質。陸銘說,避免認知誤區要掌握三點:
 
一是擁有扎實的理論功底。個別學者的觀點可能存在錯誤,只要整個社會有多元化的聲音,讓思想競爭,經過大浪淘沙,你就知道誰說的是對的,“但研究者個人一定要有追求,把大量的理論邏輯想明白,所以我再次強調要有扎實的理論功底。”
二是擁有全球經驗。陸銘說,“中國比較喜歡強調特殊性,但強調特殊性其實跟沒說一樣。”中國出現的任何現象都可以說成跟別人不一樣,那這句話意味著什么呢?意味著在中國看到的都是合理的,不用改革的。而當我們看數據,看別的國家發展走過的歷程時,你會發現是有普遍規律存在的。
 
三是了解中國制度背景的差異之處。中國在某些維度上跟著世界的普遍規律走,某些維度由于特殊的歷史起點、相異的文化制度和社會心態,可以解釋一些特殊的現象,但趨勢是按普遍規律來發展的。
 
的確,每個國家都有自己獨特的制度背景,但是在陸銘看來,基本規律和人的行為具有普遍性。“保持對普遍規律的尊重,同時對全球存在多元發展模式的開放心態,是使我們看清中國發展的過去、現在和未來的一個方法論。”
 
因而,當中國的發展偏離普遍規律時,陸銘的主張是通過持續地改革,“改革不是去修改規律,因為規律就在那里。”
 
有了上述的方法論,再來討論一線城市人口是否過度飽和這個問題時就不會輕易陷入認知的誤區。
 
陸銘說,我們首先要思考,為什么認為一線城市人口過度飽和?城市規模擴大的決定因素是什么?有沒有相應的理論?有沒有普遍規律存在?答案是有的。城市化理論、區域發展理論都是非常成熟的理論學科體系。
 
其次來看全球經驗。世界各國大城市,從歷史發展路徑來講都在持續增長。幾百年間,全球一線城市始終保持其一線城市的地位,紐約、洛杉磯、芝加哥、倫敦、東京、巴黎等,二線城市并沒有躍升成為一線城市,這是由自然地理條件和經濟規律決定的。
中國的城市化才剛剛過半,卻說大城市人口飽和了,在飽和的同時,城市人口卻還在增長,這就要想一想為什么?
 
一方面,數據顯示,中國大城市周邊還有大量的農田;另一方面,如果把上海都市圈人口與東京都市圈相比,就會發現,在可比的尺度上,在50~70公里半徑內的都市圈范圍內,上海和周邊人口并沒有更多。上海與周邊中小城市的軌道交通連接程度甚至比東京都市圈還差幾十年的發展路程。
 
從全球經驗來看,因為自然邊界限制城市發展的例子極少。哪怕是中國香港,土地面積中70%是山地,今天仍然有未開發的土地。“中國真正的問題出在傳統地方政府的公共服務提供模式上,他們不愿意,也沒有準備好接納新市民,認為他們是‘候鳥’,這才導致住房、社會保障、公共服務處處是短板。”
 
這個現象還能持續嗎?與世界其他國家走過的道路相比,中國有多大的差距?
 
當我們把視角投向鄰國韓國和日本,兩國當年也曾經歷過中國當前的狀況,但兩國的大城市均給外來人口提供了均等化的公共服務。經過約一代人的時間,第二代融入了城市,一些資源和人口逐漸向以中心城市為核心的都市圈集中,產生了“集聚效應”。
 
產生“集聚效應”后,服務業的比重會逐漸提高,誕生了包括科技研發、創新、教育、文化、設計等領域在內的現代服務業。大城市因為有較為豐富的人力資源,人口集聚后又引發了一系列新的連鎖反應,帶來豐富的娛樂、餐飲、文化等消費型服務。
 
隨著年輕一代往大城市流動,吸引他們的不僅僅是工作機會,還有一座城市的文化娛樂生態,以此充實他們的業余生活,這些帶有“體驗因素”的消費型服務在未來城市間人才的競爭中會起到越來越重要的作用。
 
再來看中國的政策。中國原有的城市規劃都是依照行政管轄范圍來進行,大城市的土地供應施行總量控制,比如要保持生態用地、農業用地,在土地供應上地方政府更愿意用來發展工業、商業和服務業,相對較少地供給住房用地,還進行容積率管制。幾個一線城市內部都有大量的農田,其實是沒有必要的。
 
如果把視線放在需求端,經濟學規律會告訴人們,只要經濟發展,收入水平提高,一個家庭必然會把收入的一部分用來購買住房,而且這個比例非常穩定。由需求推動的房價上漲,是個自然的過程。因此,如果要穩定房價,只能從供給側增加供應,否則,由供給短缺造成的高房價才是不合理的。增加供應這一點在近來大城市的住房政策中已經有了體現。
 
陸銘說,“所謂‘人口飽和’一說,似乎不是由人口增長帶來的,而是由政策導致的,這些問題通過供給側改革是可以解決的。很多時候人們的直覺沒有經過邏輯推理,也沒有拿全球經驗和實際數據去比較。”
 
令陸銘欣喜的是,長期呼吁以后,這兩年政府已經做了很多政策上的調整,“這實際上釋放了一種信號,即我們應該認識到城市化發展的客觀規律,讓下一階段中國的城市化進程,區域經濟發展能夠走向更加高質量,更可持續,為社會提供一個持久發展的動力。”
 

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